Quasi 2000 "interdittive anti-mafia" in 4 anni: così lo Stato combatte l'infiltrazione nell'economia italiana

Le ingenti risorse economiche che derivano dalle attività illecite (narcotraffico, traffico d’armi, estorsioni, gioco d’azzardo e scommesse, contrabbando) vengono riciclate dalle organizzazioni criminali nell’economia legale, anche attraverso un’attività di infiltrazione nelle imprese in difficoltà finanziaria. Per contrastare la presenza mafiosa nell’economia è essenziale il lavoro di intelligence degli apparati dello Stato per realizzare un'attività costante di prevenzione. In questo contesto le interdittive antimafia colpiscono gli operatori economici in affari o in rapporto con le organizzazioni criminali o che ne subiscono il condizionamento. Le imprese destinatarie di interdittiva non possono infatti stipulare contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture con pubbliche amministrazioni, enti pubblici ed aziende vigilate dallo Stato; nel caso di un contratto già in corso, ne è disposta la revoca oppure possono essere adottati provvedimenti di sostituzione degli amministratori dell’impresa e di controllo sulla sua attività, che ne permettano una gestione corretta, garantendo la prosecuzione di opere o servizi di importanza strategica (decreto-legge n. 90 del 2014).

'Storie di mafia' offre una puntuale ricostruzione di come sia possibile impedire la penetrazione della criminalità organizzata nell’economia del Paese e il suo accesso alle risorse pubbliche.

Le nuove strategie delle organizzazioni mafiose

Le indagini della magistratura e l’analisi della Direzione investigativa antimafia confermano l’evoluzione delle organizzazioni di tipo mafioso, volte a sviluppare una fitta rete di relazioni e complicità per infiltrarsi in modo “silenzioso” nella realtà politica ed economica, ricorrendo in misura più residuale all’uso della violenza: se infatti calano gli “omicidi di tipo mafioso” e le “associazioni mafiose”, c’è un sensibile aumento dei reati collegati alle infiltrazioni della criminalità organizzata nei settori produttivi e all’accaparramento illecito di fondi pubblici (corruzione, concussione, turbativa d’asta): tutto ciò permette ai clan mafiosi di “mimetizzare” meglio la propria attività criminale.

Come sottolineato dal Procuratore Nazionale Antimafia, Federico Cafiero De Raho, “la modernizzazione delle mafie si completa nel reinvestire capitali in soggetti economici deboli; in quei soggetti che non trovano più un accesso al credito bancario per la crisi. Le mafie non hanno bisogno di firmare atti, non hanno bisogno di documenti; al contrario occultano comportamenti illeciti con lo schermo di soggetti solo apparentemente sani, entrano così nel mercato dell’economia legale. Questo è veramente preoccupante”.

Codice antimafia e interdittive

Il codice antimafia prevede una serie di misure per impedire lo svolgimento di attività economiche delle organizzazioni criminali, a partire dagli appalti pubblici (sin dall’avvio delle procedure di gara). In particolare, la legge prevede l’obbligo per le Amministrazioni pubbliche di verificare l’assenza del pericolo di infiltrazione mafiosa per i contratti di importo superiore a 150 milioni di euro e, sotto questa soglia, per alcune tipologie di lavori, considerate “come maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa” (ad esempio trasporto di materiali e rifiuti, guardiania, concessioni di terreni agricoli legati a finanziamenti europei). Gli enti locali sciolti per mafia sono comunque obbligati a richiedere sempre la certificazione per 5 anni dalla data dello scioglimento, indipendentemente dal valore della transazione.

Nel corso del tempo, sotto la spinta di alcuni protocolli di legalità, le Amministrazioni richiedono la certificazione antimafia anche per contratti, contributi e sovvenzioni di limitato importo, nonché in caso di concessione di licenze e autorizzazioni per lo svolgimento di un’attività economica, indipendentemente cioè dall’erogazione di risorse pubbliche (come avvenuto, ad esempio, nei casi del servizio di autotrasporto o della gestione di una sala giochi).  Per assicurare la verifica preventiva dell’assenza di infiltrazioni mafiose nelle aziende che hanno rapporti con le pubbliche amministrazioni, sono stati istituite le white list, cui si devono iscrivere le imprese, previa autorizzazione della prefettura, che appunto certifica l’assenza di cause ostative alla partecipazione ad appalti pubblici ed alla stipula dei contratti. A tal fine le imprese devono sempre comunicare le variazioni dell’assetto proprietario e dei propri organi sociali in modo da consentire le attività di verifica da parte della prefettura.

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L’interdittiva antimafia, così come l’iscrizione alle white list, è rilasciata dalle Prefetture, al termine di approfonditi accertamenti sui possibili collegamenti tra imprese e criminalità organizzata. In quest’ambito un ruolo essenziale è svolto dalla Direzione investigativa antimafia (la DIA è nata 30 anni fa su un’intuizione di Giovanni Falcone), che effettua un monitoraggio costante degli appalti ed assicura una rapida istruttoria delle richieste di verifiche antimafia inoltrate dalle Prefetture.La Banca Dati Nazionale unica della documentazione Antimafia, gestita dal Ministero dell’Interno e alimentata dalle Prefetture, grazie anche alle segnalazioni delle transazioni sospette provenienti dai diversi apparati dello Stato e dalle stesse associazioni di categoria, consente alle stazioni appaltanti e agli addetti ai lavori di conoscere la posizione antimafia aggiornata delle imprese. Il database consente anche di accelerare il rilascio di tutte le comunicazioni antimafia.

I dati sulle interdittive (1826 provvedimenti adottati dalle prefetture negli ultimi 4 anni) confermano l’estrema rilevanza del fenomeno delle infiltrazioni mafiose nell’economia legale. Va sottolineato che, accanto alle regioni con tradizionale radicamento mafioso (Calabria, Sicilia, Campani, Puglia) moltissime interdittive sono state emanate a carico di imprese che operano nel Nord Italia (in particolare Lombardia, Emilia-Romagna, Piemonte), a conferma delle analisi dell’ultima relazione della Direzione investigativa antimafia sul fatto che le organizzazioni mafiose non conoscono confini di settore e geografici.

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“La mafia, la ‘ndrangheta, la camorra, la mafia foggiana - ha detto De Raho - nascono su specifici territori per poi proiettarsi altrove.Questo è il segno della loro forza, costituire proprie cellule che sono cosche, ‘ndrine, clan in altre regioni d’Italia. A questo segue la proiezione delle strutture economiche che operano su tutto il territorio nazionale per reinvestire e occultare i capitali accumulati. Quindi da una parte il controllo del territorio di provenienza anche attraverso l’uso della forza, e dall’altra parte il controllo dell’economia nei territori che vengono infiltrati. II salto di qualità è quando si superano i confini nazionali, quando la proiezione è di livello europeo e oltre oceano, ecco che diventa chiara la proiezione globale delle mafie. Una rete criminale che non ha confini o frontiere”.  

Cosa vuol dire “infiltrazione mafiosa nelle imprese”

L’interdittiva antimafia è una misura di carattere preventivo, che prescinde dall’accertamento di responsabilità penali o dall’esistenza di un vincolo associativo di tipo mafioso (le organizzazioni criminali utilizzano spesso prestanome incensurati per esercitare l’attività imprenditoriale). Colpisce perciò non solo i soggetti affiliati o contigui alla mafia ma anche le aziende le cui scelte sono condizionate (ad esempio attraverso l'intimidazione o l’estorsione) ed asservite ai loro interessi (vedi Consiglio di Stato n. 4061/2021,   n. 5734/2021 e n. 7855/2021). E l’interdittiva è applicabile anche in caso di “tentativi di infiltrazione mafiosa”, al fine di prevenire ogni possibile pericolo di ingerenza dei clan criminali nella vita delle imprese (Consiglio di Stato n. 3379/2021).

Il codice antimafia individua alcuni elementi-spia dell’infiltrazione mafiosa, come la condanna per taluni gravi delitti (ad esempio in relazione ad una gara d’appalto: vedi Consiglio di Stato n. 7503/2021), l’esistenza di misure di prevenzione o la mancata denuncia di delitti di concussione e di estorsione da parte dell’imprenditore. Al tempo stesso, nell’impossibilità di indicare in astratto tutte le modalità con cui si concretizzano i tentativi di infiltrazione mafiosa lascia comunque un ampio margine di discrezionalità alle prefetture nell’individuazione delle prove raccolte sul pericolo di infiltrazione mafiosa: l’elasticità della norma risulta necessaria proprio per evitare la facile elusione, da parte delle organizzazioni criminali, delle prescrizioni del codice che altrimenti perderebbe qualsiasi efficacia.

Dall’esame delle interdittive e dalla giurisprudenza amministrativa (che ha dato un importantissimo contributo a precisare le condizioni necessarie per giustificare un’interdittiva antimafia) assumono particolare valore, innanzitutto, i legami tra diverse imprese, per tener conto delle continue mutazioni societarie effettuate dalle organizzazioni criminali per eludere la normativa antimafia (vedi ad esempio le sentenze del Consiglio di Stato n. 7545/2021, n. 7502/2021 e n. 7890/2021): parti di aziende colpite da interdittiva sono cedute ad altre società con nomi, sedi e rappresentanti diversi mentre le associazioni mafiose continuano ad esercitare un controllo “dietro le quinte” (Consiglio di Stato n.3530/2021); oppure può verificarsi il caso di un’azienda che si avvale della collaborazione continuativa, in termini di mezzi e personale (ad esempio per un subappalto), di un’altra impresa già colpita da informazione interdittiva (Consiglio di Stato n. 3890/2016 e n. 7503/2021).

Può anche assumere rilievo, ai fini dell’interdittiva antimafia, l’assunzione di un numero elevato di persone con precedenti penali gravi, ovvero i rapporti di frequentazione assidua dei titolari, soci, amministratori con soggetti raggiunti da provvedimenti di carattere penale o da misure di prevenzione antimafia (Consiglio di Stato n. 4293/2021 e n. 5042/2021). Anche i rapporti di parentela, che di per sé non costituiscono un elemento di prova, possono essere utilizzati ai fini dell’interdittiva quando sia dimostrata l’esistenza di una effettiva "disponibilità" dell’impresa verso le attività dei gruppi criminali sotto il profilo finanziario, commerciale, lavorativo etc. (Consiglio di Stato n. 2651/2020 e n. 4056/2021): tali organizzazioni inseriscono spesso nell’azienda familiari incensurati ma facilmente controllabili, in ragione proprio dei fortissimi vincoli familiari che caratterizzano i clan mafiosi (Consiglio di Stato n. 5770/2021).

La legittimità costituzionale della disciplina del codice antimafia

I giudici hanno affrontato in molteplici occasioni il tema della legittimità costituzionale della normativa sulla certificazione antimafia, con riferimento anche all’utilizzo estensivo di tale istituto al fine di impedire l’esercizio di ogni attività economica da parte di aziende legate ad organizzazioni criminali.In particolare, la Corte costituzionale (sentenze n. 4 del 2018 e n. 57 del 2020), ha giudicato non fondate le questioni di costituzionalità, sottolineando che di fronte di una situazione di particolare pericolo di inquinamento dell’economia legale si giustifica anche la compressione del diritto di impresa: "Il legislatore, rispetto agli elementi di allarme desunti dalla consultazione della banca dati può legittimamente reagire attraverso l’inibizione, sia delle attività contrattuali con la pubblica amministrazione, sia di quelle in senso lato autorizzatorie, prevedendo l’adozione di un’informazione antimafia interdittiva che produce gli effetti anche della comunicazione antimafia”.

I giudici amministrativi hanno evidenziato che il codice antimafia è volto a garantire non solo il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, ma anche un sano regime concorrenziale tra le imprese (spesso le aziende legate alla criminalità organizzata operano in una situazione di parziale illegalità: evasione fiscale e contributiva, mancato rispetto della normativa sul lavoro); l’interdittiva, emessa al termine di un’approfondita analisi dei fatti, consente alle prefetture di intervenire in modo tempestivo e di prevenire così comportamenti e pratiche lesive dei valori sopra enunciati.

Gli accertamenti devono comunque essere effettuati con estremo rigore, e adeguatamente motivati, tenendo conto anche di circostanze sopravvenute che modifichino il quadro indiziario delineato dalla prefettura: a tal fine l’azienda ha diritto a chiedere il riesame della pratica ovvero a presentare ricorso. Proprio la giurisprudenza amministrativa, cui spetta un accurata valutazione degli elementi raccolti e degli argomenti difensivi dei soggetti interessati, ha dato un importante contributo a precisare le condizioni indispensabili per emanare un’interdittiva antimafia (vedi le sentenze del Consiglio di Stato n. 2141/2019 e n. 1825/2021). E l’inadeguatezza degli elementi raccolti dalla prefettura determina l’annullamento dell’interdittiva (Consiglio di Stato n. 5312/2021 e n. 7316/2021).

Recentemente sono state inoltre rafforzate le garanzie dei soggetti coinvolti nelle procedure di verifica delle prefetture: con il decreto-legge n. 152 del 2021, infatti, è ora prevista la possibilità delle aziende, raggiunte da un “preavviso di interdittiva” (con cui sono precisati gli elementi rilevatori del tentativo di infiltrazione mafiosa) di essere ascoltate e presentare una memoria difensiva (art. 48). Al termine del procedimento, il prefetto può valutare l’applicazione, nel caso specifico, delle disposizioni che consentono la prosecuzione dell’attività dell’impresa in regime di controllo giudiziario.

Gli appetiti delle mafie sulle risorse del PNRR

Da più parti sono stati sollevati allarmi sul forte interesse delle mafie di accedere alle ingenti risorse messe a disposizione dal Piano nazionale di ripresa e resilienza. Per contrastare le organizzazioni criminali sarà pertanto necessario attivare tutti gli strumenti previsti dalla normativa antimafia, alla luce anche delle più recenti disposizioni. Si segnalano al riguardo gli interventi in materia di riciclaggio e lo scambio di informazioni finanziarie tra le diverse amministrazioni per le indagini riguardanti la criminalità organizzata e altri gravi reati (vedi in particolare la direttiva UE 2019/1153); ovvero l’applicazione per un periodo di 6/12 mesi, in alternativa all’interdittiva, di una serie di misure di controllo sull’attività dell’impresa (interventi di natura organizzativa, obbligo di comunicare tutti i documenti di rilievo per la gestione aziendale, utilizzo di un conto corrente dedicato per favorire la tracciabilità delle operazioni finanziarie, eventuale nomina da parte del prefetto di esperti che collaborino con l’azienda etc.), nei casi meno gravi di agevolazione “occasionale” ai clan mafiosi (decreto-legge n. 152 del 2021, art. 47 e 49).

Quest’ultima disposizione appare volta a “recuperare alla legalità” imprese, coinvolte in fenomeni di infiltrazione mafiosa, che manifestino la capacità di affrancarsi completamente dalla criminalità organizzata: al termine di tale periodo di “controllo attivo” la prefettura potrà infatti rilasciare un’informazione antimafia liberatoria. Come osservato dal Procuratore Nazionale Antimafia, sarà importante verificare la concreta applicazione della nuova normativa, al fine di verificare, attraverso un costante monitoraggio, la piena funzionalità dei diversi strumenti previsti dal codice antimafia per il contrasto delle infiltrazioni della criminalità organizzata nell’economia.