Parlamento, la fabbrica delle leggi mancate
Marco Panara , di MARCO PANARASu 100 proposte solo una vede la luce. Un "leggificio" a bassissima produttività: tra commissioni, doppie letture, il concerto tra più ministeri, il varo di nuove norme è un iter infinito. E poi c'è l'ultimo scoglio: i decreti attuativi. Dovevano essere una scorciatoia che però non ha funzionato
Non hanno perso tempo. Con l'entusiasmo dei neofiti i 950 parlamentari che abbiamo eletto il 4 marzo scorso hanno dato una partenza sprint a questa XVIII Legislatura che invece a Palazzo Chigi non riesce ancora a decollare. A due mesi dall'insediamento hanno già depositato 841 disegni di legge (527 alla Camera e 314 al Senato), forse non sapendo - d'altra parte il 60 per cento di loro non aveva mai messo piede a Montecitorio o a Palazzo Madama - che nella legislatura appena finita sui 7.434 disegni di legge presentati da onorevoli e senatori solo 77 sono finiti sulla Gazzetta Ufficiale. L'1 per cento di quelli presentati e meno di un quinto delle 400 leggi varate.
Le altre 323 sono di iniziativa del governo (salvo cinque di iniziativa mista o regionale). Quindi pochissime speranze che quei disegni di legge presentati con ingenuo entusiasmo possano mai superare lo stadio delle buone intenzioni. O forse l'ingenuità non c'entra, è più …
Le altre 323 sono di iniziativa del governo (salvo cinque di iniziativa mista o regionale). Quindi pochissime speranze che quei disegni di legge presentati con ingenuo entusiasmo possano mai superare lo stadio delle buone intenzioni. O forse l'ingenuità non c'entra, è più …
Non hanno perso tempo. Con l'entusiasmo dei neofiti i 950 parlamentari che abbiamo eletto il 4 marzo scorso hanno dato una partenza sprint a questa XVIII Legislatura che invece a Palazzo Chigi non riesce ancora a decollare. A due mesi dall'insediamento hanno già depositato 841 disegni di legge (527 alla Camera e 314 al Senato), forse non sapendo - d'altra parte il 60 per cento di loro non aveva mai messo piede a Montecitorio o a Palazzo Madama - che nella legislatura appena finita sui 7.434 disegni di legge presentati da onorevoli e senatori solo 77 sono finiti sulla Gazzetta Ufficiale. L'1 per cento di quelli presentati e meno di un quinto delle 400 leggi varate.
Le altre 323 sono di iniziativa del governo (salvo cinque di iniziativa mista o regionale). Quindi pochissime speranze che quei disegni di legge presentati con ingenuo entusiasmo possano mai superare lo stadio delle buone intenzioni. O forse l'ingenuità non c'entra, è più probabile che i parlamentari, vecchi o neofiti che siano, abbiano semplicemente adottato la teoria ormai consolidata secondo la quale ciò che conta non è la sostanza ma lo storytelling, non è importante che le cose avvengano, basta dire che sono avvenute.
È lo stile politico del tempo. "Una deviazione che rende il potere politico un esercizio di narrazioni più o meno seduttive e sempre meno un'azione capace di produrre effetti incisivi e reali. Quasi che bastasse 'narrare' una decisione per renderla concreta", come scrive nel suo Il mestiere del potere (Laterza) il principe dei lobbisti Alberto Cattaneo.
In realtà nel labirintico sistema italiano anche una legge approvata dal Parlamento è poco più che un annuncio, perché il suo cammino per arrivare a diventare 'realtà' è ancora lungo e pieno di insidie. Il primo problema è rappresentato dal fatto che più o meno soltanto una legge su due è "autoapplicativa", ovvero non ha bisogno di provvedimenti ulteriori per diventare 'reale'. La media è di 8 provvedimenti attuativi per ogni disposizione legislativa, un numero stupefacente, anche se in calo rispetto ai 13,6 di inizio legislatura.
Dettagli e tecnicismi
C'è una ragione legittima a questo proliferare, ed è che molti argomenti richiedono un dettaglio e un tecnicismo che non trovano nella legge lo strumento adatto. Ma c'è anche una perversione, ed è che i provvedimenti di attuazione non finiscono mai. I tre governi della passata legislatura (Letta, Renzi e Gentiloni), che ne avevano ereditati 889 dai governi precedenti, nonostante gli sforzi di questi anni ne lasciano in eredità ben 753, dei quali 58 risalgono addirittura al governo Monti e 41 al governo Letta. Archeologia.
Andando a vedere tra i provvedimenti mancanti di cosa si tratta, e cogliendo fior da fiore, si scopre che ne mancano 2 su sei di una legge del 2014 sull'Emergenza abitativa, che quindi o emergenza non era o emergenza è rimasta; 7 su 31 dello Sblocca Italia del 2014; 1 su 4 delle Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti, che evidentemente così urgenti non erano; 1 su due delle Disposizioni in materia fallimentare del 2015 (e qui si vede il lavoro intenso delle lobby); 20 su 30 del Nuovo codice dei contratti pubblici del 2016 (qui invece si capisce perché le opere pubbliche siano al palo); 3 su 3 dell'Integrazione del Codice per l'amministrazione digitale (ottimo risultato della resistenza degli apparati pubblici). La lista potrebbe continuare.
Non è più necessario ricorrere al classico "fatta la legge trovato l'inganno". Non ce n'è bisogno, la legge si ferma, si insabbia, si adatta. Le leggi prevedono dei termini per l'attuazione, ma non sono perentori e quindi di fatto irrilevanti. E le ragioni per le quali i tempi si allungano sono numerose.
La prima è, talvolta la complessità dell'argomento (come nel caso dell'Ape Sociale e dell'Ape Volontaria). La seconda è la bassa qualità delle leggi stesse, più o meno volutamente ambigue, incomplete, frettolose: "Se le norme fossero più chiare e più complete le cose andrebbero diversamente - dice un funzionario di esperienza - il Parlamento lavora troppo in fretta, non c'è il tempo di approfondire, di studiare a fondo le implicazioni dei provvedimenti". E quindi il lavoro degli applicatori è più difficile. Ma qui finiscono le ragioni lineari ed entriamo nel labirinto, là dove il "potere della forma" entra in azione.
Il primo angolo è il famoso e famigerato "concerto": i vari ministri e ministeri vogliono avere voce in capitolo quindi non è solo un'amministrazione ad occuparsene ma due o tre, spesso non in sintonia tra loro, e le lentezze si moltiplicano.
Poi ci sono il confronto con il Consiglio di Stato, che esamina i provvedimenti e fa le sue osservazioni, per cui il provvedimento viene rivisto e inviato di nuovo al Consiglio di Stato. E i mesi passano. Poi c'è l'Anac, alla quale molte amministrazioni si rivolgono in via preventiva per tutelarsi; c'è il concerto Stato-Regioni, con il Veneto per esempio che impugna tutto.
Valutazioni del momento
E, naturalmente, c'è la politica. Che in base alle valutazioni del momento a volte decide di frenare, rinviare, cancellare come, per fare un esempio importante, nel caso della Riforma del Catasto che era prevista dalla Delega Fiscale e che il primo ministro Renzi ha voluto bloccare.
Ma il problema non è solo il tempo, perché i mesi non passano invano. Questo interregno è il secondo tempo degli interessi, che si sono dati un gran daffare nella fase di scrittura della norma e che dopo l'intervallo tornano in campo più agguerriti che mai. Cambiano i luoghi, lasciate le anticamere del Parlamento si spostano in quelle dei ministeri, ma la partita è la stessa. Ed è spesso più grossa di quella che si svolgerà dopo in quelle stesse stanze per avere autorizzazioni, permessi, appalti. Nella fase che precede l'attuazione a muoversi sono soprattutto le associazioni di categoria delle imprese e dei professionisti. Dopo l'attuazione il loro posto nelle anticamere sarà preso dalle singole imprese che saranno l'una contro l'altra armate.
Ma la lobby delle lobby non è nelle anticamere, è dentro i gabinetti e gli uffici legislativi dei ministeri, nelle direzioni generali delle amministrazioni. È in quelle stanze il potere vero di fermare, accelerare, trasformare. Nell'interesse generale a volte, subendo la pressione di gruppi di interesse in alcuni casi, sempre nell'interesse di tutelare il potere dell'amministrazione e dei suoi mandarini. Un interesse protetto dalla complessità delle norme, dei regolamenti e delle procedure, che diventa un potere dominante quando la politica è instabile o è tecnicamente debole.
È accaduto alla nascita della Seconda Repubblica, quando le aule del Parlamento e le sale dei Ministeri furono riempite dai nuovi arrivati di Forza Italia e della Lega, pochi dei quali avevano esperienza amministrativa, parlamentare o governativa. I mandarini e la burocrazia si ersero a tutori dello Stato e di fatto lo occuparono, conquistando ancora più potere di quanto non ne avessero prima. Una storia che, forse, rivedremo.
Il monitoraggio
I governi della passata legislatura hanno fatto uno sforzo per domare "l'idra". A Palazzo Chigi, l'Ufficio per il programma di governo si è dotato di un sistema di monitoraggio per tenere sotto controllo i termini per il varo dei provvedimenti, sono state esercitate pressioni sistematiche sulle amministrazioni ritardatarie o latitanti, nel Documento di Economia e Finanza è stato inserito un apposito cronoprogramma. È stato costruito un metodo di lavoro. Il problema, non risolto, è farlo rispettare.
Le altre 323 sono di iniziativa del governo (salvo cinque di iniziativa mista o regionale). Quindi pochissime speranze che quei disegni di legge presentati con ingenuo entusiasmo possano mai superare lo stadio delle buone intenzioni. O forse l'ingenuità non c'entra, è più probabile che i parlamentari, vecchi o neofiti che siano, abbiano semplicemente adottato la teoria ormai consolidata secondo la quale ciò che conta non è la sostanza ma lo storytelling, non è importante che le cose avvengano, basta dire che sono avvenute.
È lo stile politico del tempo. "Una deviazione che rende il potere politico un esercizio di narrazioni più o meno seduttive e sempre meno un'azione capace di produrre effetti incisivi e reali. Quasi che bastasse 'narrare' una decisione per renderla concreta", come scrive nel suo Il mestiere del potere (Laterza) il principe dei lobbisti Alberto Cattaneo.
In realtà nel labirintico sistema italiano anche una legge approvata dal Parlamento è poco più che un annuncio, perché il suo cammino per arrivare a diventare 'realtà' è ancora lungo e pieno di insidie. Il primo problema è rappresentato dal fatto che più o meno soltanto una legge su due è "autoapplicativa", ovvero non ha bisogno di provvedimenti ulteriori per diventare 'reale'. La media è di 8 provvedimenti attuativi per ogni disposizione legislativa, un numero stupefacente, anche se in calo rispetto ai 13,6 di inizio legislatura.
Dettagli e tecnicismi
C'è una ragione legittima a questo proliferare, ed è che molti argomenti richiedono un dettaglio e un tecnicismo che non trovano nella legge lo strumento adatto. Ma c'è anche una perversione, ed è che i provvedimenti di attuazione non finiscono mai. I tre governi della passata legislatura (Letta, Renzi e Gentiloni), che ne avevano ereditati 889 dai governi precedenti, nonostante gli sforzi di questi anni ne lasciano in eredità ben 753, dei quali 58 risalgono addirittura al governo Monti e 41 al governo Letta. Archeologia.
Andando a vedere tra i provvedimenti mancanti di cosa si tratta, e cogliendo fior da fiore, si scopre che ne mancano 2 su sei di una legge del 2014 sull'Emergenza abitativa, che quindi o emergenza non era o emergenza è rimasta; 7 su 31 dello Sblocca Italia del 2014; 1 su 4 delle Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti, che evidentemente così urgenti non erano; 1 su due delle Disposizioni in materia fallimentare del 2015 (e qui si vede il lavoro intenso delle lobby); 20 su 30 del Nuovo codice dei contratti pubblici del 2016 (qui invece si capisce perché le opere pubbliche siano al palo); 3 su 3 dell'Integrazione del Codice per l'amministrazione digitale (ottimo risultato della resistenza degli apparati pubblici). La lista potrebbe continuare.
Non è più necessario ricorrere al classico "fatta la legge trovato l'inganno". Non ce n'è bisogno, la legge si ferma, si insabbia, si adatta. Le leggi prevedono dei termini per l'attuazione, ma non sono perentori e quindi di fatto irrilevanti. E le ragioni per le quali i tempi si allungano sono numerose.
La prima è, talvolta la complessità dell'argomento (come nel caso dell'Ape Sociale e dell'Ape Volontaria). La seconda è la bassa qualità delle leggi stesse, più o meno volutamente ambigue, incomplete, frettolose: "Se le norme fossero più chiare e più complete le cose andrebbero diversamente - dice un funzionario di esperienza - il Parlamento lavora troppo in fretta, non c'è il tempo di approfondire, di studiare a fondo le implicazioni dei provvedimenti". E quindi il lavoro degli applicatori è più difficile. Ma qui finiscono le ragioni lineari ed entriamo nel labirinto, là dove il "potere della forma" entra in azione.
Il primo angolo è il famoso e famigerato "concerto": i vari ministri e ministeri vogliono avere voce in capitolo quindi non è solo un'amministrazione ad occuparsene ma due o tre, spesso non in sintonia tra loro, e le lentezze si moltiplicano.
Poi ci sono il confronto con il Consiglio di Stato, che esamina i provvedimenti e fa le sue osservazioni, per cui il provvedimento viene rivisto e inviato di nuovo al Consiglio di Stato. E i mesi passano. Poi c'è l'Anac, alla quale molte amministrazioni si rivolgono in via preventiva per tutelarsi; c'è il concerto Stato-Regioni, con il Veneto per esempio che impugna tutto.
Valutazioni del momento
E, naturalmente, c'è la politica. Che in base alle valutazioni del momento a volte decide di frenare, rinviare, cancellare come, per fare un esempio importante, nel caso della Riforma del Catasto che era prevista dalla Delega Fiscale e che il primo ministro Renzi ha voluto bloccare.
Ma il problema non è solo il tempo, perché i mesi non passano invano. Questo interregno è il secondo tempo degli interessi, che si sono dati un gran daffare nella fase di scrittura della norma e che dopo l'intervallo tornano in campo più agguerriti che mai. Cambiano i luoghi, lasciate le anticamere del Parlamento si spostano in quelle dei ministeri, ma la partita è la stessa. Ed è spesso più grossa di quella che si svolgerà dopo in quelle stesse stanze per avere autorizzazioni, permessi, appalti. Nella fase che precede l'attuazione a muoversi sono soprattutto le associazioni di categoria delle imprese e dei professionisti. Dopo l'attuazione il loro posto nelle anticamere sarà preso dalle singole imprese che saranno l'una contro l'altra armate.
Ma la lobby delle lobby non è nelle anticamere, è dentro i gabinetti e gli uffici legislativi dei ministeri, nelle direzioni generali delle amministrazioni. È in quelle stanze il potere vero di fermare, accelerare, trasformare. Nell'interesse generale a volte, subendo la pressione di gruppi di interesse in alcuni casi, sempre nell'interesse di tutelare il potere dell'amministrazione e dei suoi mandarini. Un interesse protetto dalla complessità delle norme, dei regolamenti e delle procedure, che diventa un potere dominante quando la politica è instabile o è tecnicamente debole.
È accaduto alla nascita della Seconda Repubblica, quando le aule del Parlamento e le sale dei Ministeri furono riempite dai nuovi arrivati di Forza Italia e della Lega, pochi dei quali avevano esperienza amministrativa, parlamentare o governativa. I mandarini e la burocrazia si ersero a tutori dello Stato e di fatto lo occuparono, conquistando ancora più potere di quanto non ne avessero prima. Una storia che, forse, rivedremo.
Il monitoraggio
I governi della passata legislatura hanno fatto uno sforzo per domare "l'idra". A Palazzo Chigi, l'Ufficio per il programma di governo si è dotato di un sistema di monitoraggio per tenere sotto controllo i termini per il varo dei provvedimenti, sono state esercitate pressioni sistematiche sulle amministrazioni ritardatarie o latitanti, nel Documento di Economia e Finanza è stato inserito un apposito cronoprogramma. È stato costruito un metodo di lavoro. Il problema, non risolto, è farlo rispettare.