Balneari, una storia italiana. Come è nata e a che punto è arrivata la battaglia sulle spiagge tricolori

Le spiagge italiane sono ancora terra di campagna elettorale, mentre resta irrisolto il nodo delle gare. Negli ultimi giorni ci ha pensato prima il Consiglio di Stato a riaccendere la vicenda, chiedendo che le concessioni vengano messe a bando. Anche nel caso in cui si determinasse la “non scarsità della risorsa”, la condizione in forza della quale il governo vorrebbe evitare le gare richieste dall’Europa. E così sempre più si ragiona su come disciplinarle, queste gare. Lo ha fatto capire anche il vicepremier Matteo Salvini, quando ha rivendicato di avere, come Lega, "presentato due emendamenti: uno riguarda il riconoscimento degli investimenti fatti sul lido. Perché se hai investito per 10, 20 o 30 anni migliorando un lido ti deve essere riconosciuto. E l'altro riguarda la prelazione, sperando che a Bruxelles non si mettano in mezzo". Di certezze, insomma, ce ne sono ancora poche. E le opposizioni non hanno perso occasione per attaccare il “governo immobile” (Paita, Iv) e responsabile di un “disastro” a causa del quale “in migliaia non piantano neppure gli ombrelloni (Turco, M5s) con l’effetto di avere “coste allo sbando” (Gnassi, Pd).

Ma come si è arrivati a questo punto? E con quali conseguenze? Cerchiamo di fare un po’ di chiarezza in questa annosa e complicata vicenda, rivolgendo alcune domande a Luca Perfetti, Partner dello studio legale BonelliErede.

Come sono regolate le concessioni balneari in Italia?

In base al Codice della Navigazione, le spiagge rientrano tra i beni del “demanio marittimo” che possono essere assegnati (anche in via esclusiva) ai privati solo per il tramite di provvedimenti di concessione e “per un determinato periodo di tempo”. Questa la lettera della disciplina generale; nel corso degli anni, lo Stato italiano ha previsto diverse proroghe ex lege delle concessioni in essere, rimandandone di volta in volta la relativa scadenza. Da ultimo, ciò è avvenuto con la Legge di Bilancio per il 2019 (L. 145/2018), che ha previsto l’ennesima proroga fino all’anno 2033. Come ormai noto alle cronache, dopo una serie di interventi della giurisprudenza amministrativa – che hanno dichiarato la contrarietà al diritto dell’Unione europea della disciplina allora vigente – il Governo italiano è intervenuto nuovamente sul tema con la Legge sulla Concorrenza per il 2022, prevedendo la scadenza delle concessioni in essere al 31 dicembre 2023, termine estendibile al 31 dicembre del 2024, in presenza di “ragioni oggettive”. Anche questi ultimi due termini sono stati poi estesi rispettivamente alla fine del 2024 e alla fine del 2025, ma l’estensione è già stata dichiarata illegittima.

Perché e da quanto tempo l’Italia è nel mirino dell’Europa per questo sistema?

Il meccanismo di proroghe “a catenaccio” perpetrato dallo Stato italiano si scontra con il diritto dell’Unione europea e, in particolare, con la cosiddetta Direttiva Bolkestein, per cui, nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della “scarsità delle risorse naturali”, è opportuno prevedere procedure di selezione tra diversi candidati, allo scopo di migliorare, tramite la libera concorrenza, la qualità e le condizioni di offerta di servizi a disposizione degli utenti.

Quindi l’Italia sta procedendo con la messa a bando delle concessioni?

Non vi è una gestione omogenea. La questione è problematica per più ordini di ragioni. Le spiagge sono demanio dello Stato, ma la gestione è dei Comuni e delle Autorità portuali, che si trovano davanti a una norma statale che di fatto proroga le concessioni, ma che è già stata dichiarata contraria al diritto dell’Unione europea dalla giurisprudenza amministrativa e (come tale) da disapplicare. Sul piano fattuale, poi, è facile immaginare come la scelta se mettere a gara le concessioni sia influenzata dalle ragioni dei diversi attori in gioco (gli attuali detentori delle concessioni, gli utenti, etc.).

Se ognuno va secondo la propria direzione, chi ha ragione?

Il tema è politicamente complesso, certo. Tuttavia, il piano giuridico è un altro: l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ossia il più alto consesso della giurisprudenza amministrativa, ha già chiarito che le proroghe oltre il 31 dicembre scorso sono contrarie al diritto dell’Unione europea. Vi è qualche tribunale amministrativo regionale che ha fatto salvi provvedimenti di proroga (con diversi argomenti), ma le relative pronunce sono, oltre che del tutto isolate, destinate con ogni probabilità ad essere capovolte. Ciò non significa, però, che i giudici amministrativi non abbiano escogitato, comunque, “soluzioni” in vista della stagione estiva ormai avviata. Così, è da intendersi (ad esempio) il suggerimento del TAR Catanzaro di fare ricorso allo strumento della concessione temporanea, previsto dal Codice della Navigazione, o, ancora, la sospensione (in sede cautelare) di provvedimenti di revoca delle concessioni da parte del Consiglio di Stato, che ha ritenuto, nel bilanciamento degli interessi contrapposti, preminente quello del privato a proseguire la propria attività imprenditoriale, fermo l’obbligo di manutenzione dell’area e di pagamento dei canoni demaniali senza soluzione di continuità.

Perché il governo ha “misurato” le coste italiane?

Parallelamente all’introduzione dell’ulteriore proroga al 31 dicembre 2024, estendibile sino al 31 dicembre 2025 (già dichiarata illegittima), il Governo ha istituito un tavolo tecnico, incaricato di effettuare una mappatura delle spiagge, che avrebbe dovuto dimostrare la “non scarsità” della risorsa a livello nazionale. Tuttavia, proprio la Commissione europea (e prima la Corte di Giustizia), nell’ambito della procedura di infrazione avviata con riferimento al regime delle concessioni balneari nel nostro Paese, ha ribadito come la valutazione in merito alla scarsità della risorsa debba essere effettuata a livello locale (non nazionale). D’altro canto, occorre – secondo la Commissione – tenere in considerazione anche fattori qualitativi come l’effettiva disponibilità di aree sufficienti a permettere lo svolgimento dei servizi.

Pochi giorni fa, il Consiglio di Stato è nuovamente intervenuto. Da una vicenda di uno stabilimento di Rapallo, è arrivato a metter in discussione la misurazione delle spiagge da parte del governo. Cosa ha deciso?

Sono stati ribaditi gli orientamenti espressi dalle Istituzioni europee, ma non si tratta certo di una pronuncia isolata. Solo qualche giorno fa, il Consiglio di Stato è tornato sulla medesima questione, affermando come la norma nazionale, che prevede una proroga generalizzata delle concessioni, vada disapplicata, a prescindere dalla valutazione sulla scarsità della risorsa, in quanto (comunque) in contrasto con i principi generali in materia di libertà di stabilimento sanciti dai Trattati. Peraltro, in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia, valutazioni in merito alla scarsità della risorsa non potrebbero che essere di tipo qualitativo. Sulla stessa linea si pongono anche i TAR (con poche eccezioni). Particolarmente significativa, ad esempio, è una sentenza recente del TAR Catanzaro, che, nel valutare in merito alla scarsità della risorsa, ha preso come riferimento il “Piano spiagge” comunale, evidenziando l’impossibilità di considerare un mercato più ampio, nell’assunto che per gli operatori balneari non sia indifferente poter operare all’interno di Comuni ad alta vocazione turistica o in altri limitrofi.

È una sentenza che indica definitivamente da che parte bisogna andare?

La sentenza non dice in realtà molto di nuovo rispetto a quanto già rilevato dalla Commissione europea, nell’ambito della procedura di infrazione avviata contro l’Italia, ma costituisce sicuramente un’ulteriore conferma della posizione della giurisprudenza nazionale, che non intende “coprire” la strategia seguita dal Governo.

Quanto vale il settore in Italia e quali impatti sulla operatività delle aziende da questo contesto?

Secondo Assobalneari, il settore balneare costituisce una componente importante del settore turistico, anche in termini di occupazione. Secondo le stime, la categoria conta circa 30.000 imprese che danno lavoro a oltre 300.000 persone. Non si può dimenticare, poi, l’impatto indiretto su altre industrie come l’ospitalità, la ristorazione e i servizi di trasporto ed altri.

Chi ci perde?

Come dicevamo, si tratta di un tema complesso da gestire, reso ancor più complesso dallo stallo da parte del Governo. Non bisogna considerare solo gli interessi dei potenziali partecipanti alle gare, interessati ad entrare nel mercato, aggiudicandosi le concessioni. I Comuni si trovano in una posizione difficile, dovendo contemperare l’obbligo di mettere a gara tutte le concessioni demaniali marittime scadute (secondo quanto afferma la giurisprudenza amministrativa), senza attendere ulteriori provvedimenti legislativi, e, al contempo, curare i molteplici interessi (anche occupazionali) in gioco. Sembra strano ma a perderci sono anche gli stessi soggetti che operano sulla base di proroghe “fragili” (appunto, perché potenzialmente annullabili dal giudice amministrativo) e che, quindi, hanno difficoltà a pianificare la stagione alle porte e con le prenotazioni già confermate.

Cosa serve (e chi lo deve fare) per mettere un “punto” sulla vicenda?

Un punto sulla vicenda si avrà unicamente ad esito delle gare, anche se – in assenza di indicazioni omogenee a livello nazionale – il rischio (come avvenuto a Jesolo) è che anche lo svolgimento delle gare non vada esente da problematiche.