Cosa resta del Wto

* IEP Bocconi

Quando i ministri hanno lasciato Yaoundé, Camerun, dopo la 14ª Conferenza ministeriale del WTO (MC14), la domanda non era semplicemente se la MC14 fosse stata un successo o un fallimento. La domanda era se la conferenza avesse mostrato un sistema ancora capace di azione collettiva, oppure uno che sopravvive sempre più attraverso soluzioni di aggiramento.

La risposta, sulla base di quanto emerso a Yaoundé, è entrambe le cose. La MC14 ha fallito secondo i criteri convenzionali della diplomazia ministeriale. Ma ha anche confermato che il WTO resta un foro attraverso cui si può ancora produrre un progresso significativo, per quanto parziale e diseguale.

La conferenza è stata una delusione. Si è conclusa senza una dichiarazione ministeriale complessiva e senza accordo sulle questioni principali che avevano definito le aspettative alla vigilia dell’incontro.

I membri non hanno adottato un programma di lavoro sulla riforma del WTO. Non sono riusciti a rinnovare la moratoria sui dazi doganali applicati alle trasmissioni elettroniche, che è scaduta all’apertura della conferenza.

Né hanno concluso il più ampio pacchetto di Yaoundé in discussione, che comprendeva decisioni collegate al commercio elettronico, alla moratoria sulle violazioni non contestabili del TRIPS (l’accordo sulla proprietà intellettuale) e al pacchetto per i Paesi meno sviluppati.

L’Accordo sulla facilitazione degli investimenti per lo sviluppo (IFDA), pur essendo stato concluso in precedenza e portato alla MC14 con un chiaro sostegno politico da parte dei suoi promotori, non è stato incorporato nel quadro del WTO.

Su questa base, la lettura più critica della MC14 è difficile da evitare: se una conferenza ministeriale non riesce a trasformare un ampio sostegno retorico alla riforma e alla modernizzazione in decisioni formali sui suoi dossier chiave, allora non ha raggiunto ciò che incontri di questo tipo dovrebbero ottenere.

Eppure resoconto dello stesso WTO sottolinea che i ministri hanno adottato alcune decisioni e preservato testi per ulteriori lavori a Ginevra.

I ministri hanno adottato formalmente decisioni sul miglioramento dell’integrazione delle piccole economie nel sistema commerciale multilaterale e sul rafforzamento dell’attuazione delle disposizioni sul trattamento speciale e differenziato negli accordi SPS e TBT (Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie e Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio).

Hanno inoltre concordato di proseguire i negoziati sui sussidi alla pesca con l’obiettivo di formulare raccomandazioni per la MC15.

La direttrice generale Ngozi Okonjo-Iweala aveva quindi ragione nel sostenere che “molto è stato realizzato”, almeno nel senso che i testi preliminari sono stati consolidati e sono rimasti aperti percorsi di lavoro successivi alla conferenza.

Ma il punto più interessante non è se la MC14 abbia prodotto qualcosa. È evidente che qualcosa ha prodotto. Il punto è che gli sviluppi più rilevanti non si sono verificati attraverso il consenso pieno, ma attraverso gruppi più ristretti di membri che hanno deciso di andare avanti laddove il consenso si era spezzato.

Nessun caso lo ha mostrato più chiaramente del commercio elettronico. Anche mentre la conferenza non riusciva a rinnovare la moratoria multilaterale sui dazi sulle trasmissioni elettroniche, 66 membri annunciavano che un Accordo formale sul commercio elettronico era aperto alla firma tra i membri partecipanti. Questi partecipanti rappresentano circa il 70 per cento del commercio mondiale e includono sia grandi potenze commerciali sia economie più piccole.

In termini pratici, questo potrebbe rivelarsi uno degli esiti più significativi associati alla MC14.

La sua importanza non sta solo nella sostanza, ma anche nella forma istituzionale. L’accordo sul commercio elettronico è nato dal processo Joint Statement Initiative lanciato alla MC11 di Buenos Aires nel 2017, quando gruppi di membri affini decisero di perseguire progressi su questioni selezionate al di fuori dei vincoli dei negoziati a piena partecipazione.

Come gli sforzi paralleli sulla regolamentazione interna dei servizi, sulla facilitazione degli investimenti e sulle MPMI, dimostra che il WTO può ancora incubare produzione di regole anche quando il consenso multilaterale formale resta fuori portata.

L’accordo non fa ancora formalmente parte del corpus normativo del WTO e i suoi sostenitori non sono riusciti a ottenere l’approvazione universale necessaria per incorporarlo. Ma questo non dovrebbe oscurare il fatto che l’accordo esiste davvero, ha rilevanza giuridica per i suoi partecipanti ed è politicamente importante come prova del fatto che il WTO resta qualcosa di più di un semplice contenitore passivo di stallo.

È qui che il commento critico esterno aggiunge qualcosa di utile. È del tutto ragionevole dire che la MC14 sia stata un fallimento secondo i parametri tradizionali. Ma è altrettanto importante riconoscere che il fallimento sull’agenda ministeriale formale non esaurisce tutta la storia.

L’incapacità di adottare la moratoria sul commercio elettronico e il programma di lavoro sulla riforma è stata grave. E tuttavia la creazione di un accordo plurilaterale sul commercio elettronico ampiamente sostenuto significa che, dopo Yaoundé, il sistema commerciale potrebbe comunque trovarsi in una condizione migliore rispetto a prima.

Questa doppia realtà coglie bene la condizione attuale del WTO. Da un lato, il consenso universale è diventato sempre più difficile da raggiungere, perfino su questioni rispetto alle quali molti membri riconoscono la necessità di agire.

Dall’altro, l’istituzione continua a offrire uno spazio in cui coalizioni di membri disponibili possono organizzare cooperazione, negoziare discipline e generare impegni giuridici. Non è il WTO che funziona come era stato immaginato originariamente. Ma non è nemmeno irrilevanza istituzionale.

Anzi, la MC14 ha rafforzato una lezione sempre più importante sulla governance commerciale nell’attuale contesto: le medie potenze e le economie di media dimensione conservano capacità di iniziativa.

L’accordo sul commercio elettronico non è stato portato avanti dalle sole potenze maggiori, ma da una leadership coordinata di Paesi come Australia, Giappone e Singapore, con un ampio sostegno da parte di altri, tra cui l’Unione europea e la Cina.

In un’epoca spesso descritta come segnata dalla rivalità tra grandi potenze e dalla paralisi multilaterale, questo conta. Suggerisce che il futuro della produzione di regole commerciali potrebbe dipendere tanto da coalizioni di membri capaci e motivati quanto da compromessi raggiunti tra gli attori più grandi.

La posizione degli Stati Uniti mette in luce un’altra dimensione di questa transizione. Washington non ha aderito all’accordo provvisorio sul commercio elettronico, secondo quanto riferito per preservare flessibilità regolatoria sul piano interno. Eppure gli Stati Uniti restano profondamente coinvolti nell’economia digitale e hanno forti interessi commerciali nelle regole che la governano.

Questo illustra un modello più ampio della politica del WTO: i membri possono sostenere il sistema in linea di principio, e persino trarre beneficio dagli esiti raggiunti al suo interno, ma esitare a vincolarsi a regole che considerano restrittive sul piano domestico.

Questa cautela è politicamente comprensibile. Ma quando viene adottata da attori maggiori, contribuisce a un sistema in cui le regole comuni diventano più difficili da consolidare anche là dove permane un forte interesse economico sottostante.

La conferenza ha anche messo in luce un problema istituzionale più profondo. Quasi tutti i membri continuano a dire di sostenere la riforma del WTO. Quasi tutti professano attaccamento al consenso e a un sistema di enforcement funzionante.

E tuttavia restano incapaci di concordare che cosa dovrebbe comportare la riforma, come dovrebbe operare il consenso quando la sua negazione diventa una tattica anziché una garanzia, o quale tipo di sistema di risoluzione delle controversie sia politicamente accettabile. Non si tratta di disaccordi procedurali marginali. Si tratta del nucleo stesso di come l’organizzazione possa funzionare in un mondo plasmato da rivalità strategica, politica industriale, rivendicazioni di sviluppo e visioni divergenti dell’intervento statale.

In questo senso, Yaoundé si è rivelata significativa meno per i singoli dossier rimasti incompiuti che per il modello più generale che ha confermato. I membri continuano ad attribuire valore al WTO. Continuano a negoziare sotto il suo ombrello. Continuano a cercare la legittimità che solo un’istituzione multilaterale può offrire. Ma quando sono richieste decisioni politiche di alto livello, il divario tra aspirazione collettiva e accordo collettivo resta ampio.

La reazione dell’Unione europea ha riflesso bene questa tensione. Bruxelles ha giustamente espresso rammarico per il fatto che i membri non abbiano mostrato la flessibilità necessaria per adottare un pacchetto finale e ha sottolineato che l’esito non rispecchia il forte richiamo alla riforma emerso alla MC14.

Allo stesso tempo, l’Ue ha accolto con favore i progressi compiuti tra gruppi di membri sul commercio elettronico, sulla facilitazione degli investimenti e sulle alternative alla risoluzione delle controversie.

Questa combinazione di frustrazione e approvazione pragmatica potrebbe ben definire la prossima fase del WTO. I membri impegnati nel multilateralismo si troveranno sempre più a dover difendere l’istituzione, facendo però contemporaneamente affidamento su formati flessibili per mantenerla in movimento.

Esiste tuttavia un rischio in questo modello.

Le iniziative plurilaterali e fondate su coalizioni possono preservare slancio, ma possono anche normalizzare un WTO in cui il centro si indebolisce mentre la periferia innova.

Se troppa parte della vitalità dell’organizzazione si colloca fuori dal consenso pieno, allora la domanda non è più semplicemente se il WTO stia producendo risultati. È se riesca ancora a svolgere la sua funzione multilaterale distintiva, invece di servire soprattutto come piattaforma di cooperazione differenziata tra sottogruppi di membri.

È per questo che i dossier irrisolti contano così tanto. La scadenza della moratoria sul commercio elettronico crea incertezza in un’area critica dell’economia globale. Il mancato inserimento dell’IFDA mostra come anche accordi ampiamente sostenuti possano ancora essere bloccati a livello multilaterale.

L’assenza di un programma di lavoro sulla riforma indica che i membri restano incapaci di codificare anche soltanto un processo comune per affrontare il malessere istituzionale del WTO. E sebbene i testi preliminari siano stati rinviati a Ginevra per ulteriori lavori, l’esperienza suggerisce che il “proseguimento dei lavori” non costituisce di per sé un risultato. È un’opportunità — che può ancora andare perduta.

Il giudizio più equo sulla MC14, allora, non è né che sia stata un fallimento completo né che sia stata silenziosamente un successo. È stata una conferenza che ha fallito i suoi obiettivi formali principali, producendo nello stesso tempo progressi incrementali che potrebbero contare nel tempo. Può sembrare contraddittorio. In realtà, riflette con precisione la realtà attuale del WTO.

Se c’è una lezione diplomatica da trarre da Yaoundé, è che il sistema commerciale difficilmente verrà rinnovato attraverso un singolo momento di restaurazione.

Si muoverà invece attraverso una combinazione di compromessi multilaterali incompleti, accordi più ristretti tra membri disponibili e continui sforzi a Ginevra per trasformare convergenze parziali in impegni più ampi. Resta incerto se questo percorso porterà a un rinnovamento o a una frammentazione graduale.

Ciò che la MC14 ha dimostrato è che il WTO non è privo di capacità d’azione, ma non è più in grado di fare affidamento solo sulle procedure ereditate per produrre risultati significativi. Il suo futuro dipenderà dalla capacità dei membri di usare la flessibilità che oggi sta emergendo nel sistema non come sostituto del multilateralismo, ma come ponte per tornarvi.