Il sistema Ets a un bivio

* Rose Boucraut è research assistant presso IEP Bocconi. La sua ricerca si concentra sulla politica ambientale e sulle implicazioni economiche e politiche della decarbonizzazione. Ha conseguito un doppio master in European and International Public Policy presso la London School of Economics and Political Science e l’Università Bocconi.

Romain Svartzman è responsabile dell’unità Environmental Macroeconomics and Policy di IEP Bocconi, Senior Executive Fellow presso SDA Bocconi School of Management e Honorary Senior Research Fellow presso l’Institute for Innovation and Public Purpose dello University College London.

Il sistema europeo di scambio delle quote di emissione, l’Emissions Trading System (ETS), è il principale strumento della politica climatica dell’Unione europea.

Dal 2005, l’ETS svolge due funzioni. In primo luogo, stabilisce un tetto progressivamente decrescente alle emissioni di gas serra, compresa la CO₂, prodotte dai settori coperti dal sistema: inizialmente la generazione elettrica e le industrie ad alta intensità energetica, poi anche il trasporto aereo e quello marittimo. In secondo luogo, emette un numero corrispondente di quote negoziabili, ciascuna delle quali autorizza l’emissione di una tonnellata di CO₂ equivalente.

Le imprese soggette all’ETS devono restituire un numero di quote pari alle proprie emissioni verificate. Possono ottenerle gratuitamente, acquistarle attraverso aste oppure sul mercato secondario. Il sistema attribuisce così un prezzo di mercato al carbonio e crea un incentivo economico alla decarbonizzazione.

Dopo vent’anni di applicazione, le evidenze disponibili indicano che l’ETS ha contribuito a ridurre le emissioni nella maggior parte dei settori interessati, senza provocare un crollo della competitività industriale europea.

Tuttavia, nel clima di crescente opposizione alle politiche ambientali nell’Unione europea, molti, compresi alcuni esponenti di governo, sostengono che l’ETS stia danneggiando la competitività europea.

Una parte delle preoccupazioni riguarda il rischio di rilocalizzazione delle emissioni, il cosiddetto carbon leakage: costi più elevati del carbonio potrebbero spingere le produzioni ad alta intensità energetica, insieme alle relative emissioni, verso paesi con regole climatiche meno stringenti. Il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere, il CBAM, è stato concepito proprio per affrontare questo rischio.

La nuova proposta della Commissione

È in questo contesto che il 17 luglio la Commissione europea ha presentato una proposta di riforma dell’ETS. Prima di diventare giuridicamente vincolante, il testo dovrà seguire la procedura legislativa ordinaria, con il coinvolgimento del Parlamento europeo e del Consiglio.

Formalmente, la Commissione intende ridurre la volatilità dei prezzi del carbonio e attenuarne l’impatto sui prezzi dell’elettricità, preservando al tempo stesso il ruolo centrale dell’ETS come solido meccanismo di determinazione del prezzo delle emissioni, capace di stimolare innovazione e investimenti.

Molti temono, tuttavia, che la proposta faccia troppe concessioni a quanti puntano a indebolire, o persino smantellare, l’ETS.

Il cambiamento principale riguarda l’andamento del tetto alle emissioni dopo il 2030. La proposta allinea l’ETS all’obiettivo climatico per il 2040, che prevede una riduzione del 90 per cento delle emissioni di gas serra rispetto ai livelli del 1990. Ma lo fa attraverso un percorso più graduale rispetto a quello attualmente previsto, rallentando la riduzione dell’offerta di quote.

La proposta inverte inoltre parzialmente il passaggio di lungo periodo dall’assegnazione gratuita delle quote alla loro vendita all’asta, un cambiamento pensato per rafforzare il principio secondo cui chi inquina paga. Anche se le quote gratuite sarebbero subordinate alla realizzazione di investimenti nella decarbonizzazione, potrebbero comunque indebolire il segnale di prezzo del carbonio.

La proposta modifica anche l’ambito settoriale del sistema, con cambiamenti per il trasporto aereo e marittimo e con l’inclusione dell’incenerimento dei rifiuti urbani.

Politica climatica e politica industriale

L’ETS rientra in un approccio alle questioni ambientali basato sul mercato, talvolta definito «ambientalismo liberale». La logica sottostante è che le emissioni di gas serra costituiscono un’esternalità negativa: le imprese emettono perché i costi sociali ed ecologici del carbonio non sono incorporati nei prezzi di mercato.

Stabilendo un tetto alle emissioni e creando quote negoziabili, le autorità pubbliche internalizzano questa esternalità, lasciando agli operatori di mercato il compito di individuare le tecnologie e le modalità di abbattimento delle emissioni meno costose.

Questo approccio generale alla politica economica e ambientale, dominante negli ultimi decenni, è oggi sempre più contestato. A metterlo sotto pressione non è soltanto la frammentazione geoeconomica, alimentata da dazi, conflitti e volatilità dei prezzi dell’energia, ma anche il ritorno di politiche industriali più assertive, soprattutto in Cina e, in misura minore, negli Stati Uniti con l’Inflation Reduction Act.

I risultati sono significativi. In particolare, la Cina ha ormai conquistato un ampio vantaggio nella produzione di tecnologie pulite, mentre il saldo commerciale dell’Unione europea con Pechino è sempre più negativo proprio in questi beni.

Questo solleva una domanda che i sostenitori del prezzo del carbonio come strumento sufficiente tendono a trascurare: se meccanismi di mercato come l’ETS fossero sufficienti da soli, perché la leadership nelle tecnologie pulite si è spostata in modo così netto verso economie che adottano politiche industriali più mirate, soprattutto la Cina?

Da questo punto di vista, si può sostenere che la riforma dell’ETS proposta dalla Commissione, pur comportando rischi concreti per l’ambizione ambientale, presenti anche alcuni meriti. Cerca infatti di conciliare l’ETS con la nuova agenda europea in materia di competitività industriale, politica climatica e resilienza strategica. Riflette il tentativo, difficile ma necessario, di adattare la politica ambientale a un contesto geopolitico in trasformazione.

In particolare, la Commissione intende trasformare i proventi dell’ETS in uno strumento più diretto di trasformazione industriale. La proposta impone agli Stati membri di destinare almeno il 50 per cento delle entrate dell’ETS ad ambiti prioritari legati alla decarbonizzazione dei settori coperti dal sistema. Tra questi figurano la decarbonizzazione industriale, l’elettrificazione, le reti, i sistemi di accumulo, l’energia pulita, i trasporti a basse emissioni, l’economia circolare, i mercati guida e l’innovazione.

La volontà di promuovere la trasformazione industriale emerge anche dal rafforzamento dell’architettura finanziaria a livello europeo previsto dalla proposta.

Il testo istituisce la Banca per la decarbonizzazione industriale, l’Industrial Decarbonisation Bank, con l’obiettivo di mobilitare 100 miliardi di euro, principalmente attraverso quote ETS riservate e proventi delle aste.

Il Fondo europeo per l’innovazione riceverebbe inoltre quote ETS aggiuntive per sostenere tecnologie innovative a basse emissioni e la decarbonizzazione industriale. Verrebbe infine prorogato il Fondo per la modernizzazione, che sostiene l’ammodernamento dei sistemi energetici negli Stati membri con redditi più bassi.

La strada da percorrere prima che l’Unione europea tenga pienamente conto della nuova realtà geopolitica e industriale resta comunque lunga.

Le risorse raccolte attraverso i meccanismi indicati saranno con ogni probabilità largamente insufficienti rispetto a quelle necessarie per decarbonizzare l’economia europea e, allo stesso tempo, conquistare una posizione di leadership nelle principali tecnologie pulite.

Per questo sarà necessario affrontare, prima o poi, questioni politicamente più controverse. Per esempio, se gli investimenti pubblici verdi debbano beneficiare di una «regola aurea», che li sottragga ai vincoli di bilancio del Patto di stabilità e crescita. Oppure se l’Unione europea debba sviluppare tecnologie verdi e catene di approvvigionamento resilienti insieme ad altre medie potenze, o debba invece accettare la leadership cinese almeno in alcune tecnologie e cercare di beneficiare degli investimenti verdi cinesi in Europa.

Per il momento, il dibattito sembra muoversi nella direzione giusta: verso un modello nel quale le politiche di mercato e i segnali di prezzo siano inseriti in un programma economico più ambizioso e realistico.