La trappola delle clausole di salvaguardia

La discussione sul disegno di legge di stabilità 2016, alla boa della seconda lettura, e in particolare alcuni primi elementi di sintesi proposti nel Rapporto Cer 2/2015, consentono di tornare a riflettere sull’intrinseca utilità e ragionevolezza delle clausole di salvaguardia. Si tratta di una prassi in se molto dubbia, poi istituzionalizzata con l’art. 17 della legge quadro di finanza pubblica del 2009, ora da rivedere alla luce della nuova cornice costituzionale sull’equilibrio di bilancio, secondo cui per garantire la copertura delle leggi è possibile introdurre innovazioni.

Queste innovazioni stabiliscono che nell’anno tale o tal’altro viene automaticamente inasprita questa o quella imposta, tassa, accisa, ovvero interverrgono tagli lineari alla spesa per un certo ammontare, senza ulteriori intermediazioni legislative. La Stabilità 2016 disattiva clausole su Iva, accise e tax expenditures per quasi 17 miliardi: nel biennio 2017-19 restano ancora innescate clausole per 33 miliardi. Le clausole operano dunque una sorta di cosmesi delle tendenze di finanza pubblica, in modo che i quadri programmatici risultino coerenti con gli impegni assunti in sede comunitaria. Tuttavia, ad avviso di molti (e di chi scrive), esse esprimono un’interna irragionevolezza analitica e funzionale, introducendo un elemento di disturbo previsionale: in quanto non è dato capire (l’esercizio appare intrinsecamente difficile) in che modo questa manipolazione delle tendenze abbia effetti reali sui comportamenti degli operatori economici: ciò aggiunge un grado non secondario di incertezza nelle previsioni macroeconomiche.

La clausola è un impegno solenne (una promessa normativizzata) a fare alcune cose che piegheranno le tendenze dei conti per renderle coerenti con gli obiettivi di saldo comunitari. È un annuncio che non risponde a esigenze ben strutturate e ponderate di programmazione trasparente del bilancio pubblico, ma alla necessità di tenere la rotta di convergenza imposta dalle regole europee. Il legislatore non intende scegliere subito tra diverse opzioni entrata e spesa) e rinvia la scelta al futuro, anche se con un certo grado di dettaglio e con la garanzia di una attivazione automatica degli interventi. Dunque crea una sorta di pressione a intervenire per disattivare le clausole. Nella manovra 2016, se si rispettassero alla lettera regole e impegni già assunti, l’effetto sarebbe certamente recessivo e si ucciderebbe sul nascere la ripresa che si intravvede: dunque si disattivano subito le clausole per il 2016, evitando che dal bilancio di sprigioni un impulso recessivo sul Pil di circa 0,3 punti, e si allontanano al 2017 gli obiettivi di pareggio strutturale, fermo restando i limiti nominali (entro il 3%), nell’ambito di una interpretazione delle clausole di flessibilità in qualche modo già consentite dalla Ue e comunque negoziabile.

La costruzione di una proiezione tendenziale (entrate obbligatorie, spese e debito) implica la risoluzione di una quantità di problemi e di convenzioni; richiede di costruire un percorso credibile di equilibrio, coerente con un percorso di crescita di medio periodo. Appare meno credibile affidare la crescita dell’eurozona a vincoli e sanzioni innestate solo su regole centrate sui saldi tra entrata, spesa pubblica, debito e indebitamento. In fondo i mercati hanno introiettato la percezione che ciò che conta è la crescita reale e non il vincolo contabile che richiede ai singoli paesi aggiustamenti dello 0 virgola. I mercati osservano come funziona un’area continentale in cui l’impulso monetario viene allentato mentre il contesto regolatorio resta improntato a regole di austerità fiscale che occorre trovare il modo di flessibilizzare per cercare di far respirare la crescita. Una bella contraddizione. Dunque le clausole segnano la prevalenza nelle tecniche di bilancio di visioni contabili; se si aderisce a un’impostazione solo giuridico autorizzativa (a legislazione vigente), il quadro descritto definisce il limite delle azioni che la PA è autorizzata a porre in essere, ma non spiega come evolverebbero le cose se le singole politiche pubbliche e i relativi effetti continuassero senza modifiche. Né spiega qual è il grado di credibilità che gli operatori annettono a norme di salvaguardia percepite come alchimie per addetti ai lavori con un basso grado di effettiva attuazione.

Se il legislatore s’impegna a innalzare in futuro una data imposta, tassa o contributo o a tagliare in modo lineare tutte le spese della sanità, opera in contraddizione con la funzione normativa e conformativa di una disposizione giuridica e con la funzione dei cosiddetti bilanci tendenziali. Inserisce un grave vulnus alla funzione di certezza e chiarezza della norma fiscale, evita di affrontare una discussione aperta sulle scelte, si sottrae alla funzione dimostrativa e cognitiva del procedimento legislativo e induce negli operatori la convinzione che si sta manipolando la previsione per prendere tempo e sperare che i fatti consentano di operare in modo diverso. Se invece gli operatori prendessero alla lettera le norme delle clausole dovremmo nelle tendenze macroeconomiche tener conto dei comportamenti che saranno modi-ficati: così aggiungeremmo ulteriore virtualità agli scenari macro e di finanza pubblica. Questa è la ragione per la quale appare opportuno cogliere la revisione della legge quadro di finanza pubblica per rivedere un istituto contabile assai fragile e invece tornare a studiare soluzioni ben programmate, equilibrate ed eque sulla evoluzione dei programmi di spesa e sull’assetto del prelievo obbligatorio. In fondo la funzione della democrazia rappresentativa è questa.