I dubbi della Lega e il no del Pd contro Nordio che vuole cancellare l’abuso d’ufficio

Eliminare del tutto o solo ammorbidire ulteriormente il reato di abuso d’ufficio? Alla vigilia dell’ennesimo vertice in via Arenula - che si terrà oggi - sulla riforma della giustizia, a partire proprio dall’abuso d’ufficio, Repubblica anticipa i dati chiesti dal Pd per affrontare la modifica dell’articolo 323 del codice penale, e che sono giunti alla commissione Giustizia della Camera. Otto pagine precedute da una lettera di Giusi Bartolozzi, la vice capo di gabinetto del Guardasigilli Carlo Nordio, che li ha inviati al presidente delle commissione Ciro Maschio anche con le indicazioni di lettura. Repubblica mette in evidenza inoltre la nuova proposta di direttiva europea del 3 maggio voluta da Ursula von der Leyen che, tra i reati anticorruzione, impone agli stati membri anche l’abuso d’ufficio e il traffico d’influenze, giusto quelli che Nordio vuole cancellare o attenuare.

Dalla lettura del dossier sui dati dell’abuso d’ufficio si scopre che in realtà questo reato non sembra proprio “il” problema più importante e drammatico della giustizia italiana. Soprattutto dopo la stretta dell’allora premier Giuseppe Conte che nel luglio 2020 lo modificò e attenuò di molto nel decreto Semplificazioni.

Ma il dossier contiene anche un elenco molto significativo dei reati che sono stati contestati “congiuntamente” all’abuso d’ufficio dal 2016 al 2021: il falso in atto pubblico, il falso del pubblico ufficiale, la truffa, il falso ideologico in atto pubblico, la turbata libertà degli incanti, il peculato, la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, la calunnia, nonché l’abuso edilizio e paesaggistico. A meno di non voler smontare la gran parte dei reati previsti dal codice contro la corruzione - e come vedremo questo è impossibile perché andremmo contro l’Europa - eliminare il solo abuso d’ufficio servirebbe solo a far contestare reati più gravi agli amministratori locali che si lagnano. E qui s’innestano i dubbi della responsabile Giustizia della Lega Giulia Bongiono e il radicale niet dell’omologa del Pd Debora Serracchiani.

Le perplessità di Bongiorno

Ed esattamente questo va ripetendo ormai da mesi la presidente della commissione Giustizia del Senato Giulia Bongiorno in più di un’occasione pubblica. Rispetto a chi vuole cancellare l’abuso d’ufficio - come vorrebbero fare Nordio e Forza Italia, mentre i meloniani sono più tiepidi anche perché non possono mettersi contro il “loro” ministro - Bongiorno si è espressa contro l’idea di sopprimere del tutto il reato. Per due ragioni molto semplici, da un lato c’è il concreto rischio che i pubblici ministeri contestino dei reati più gravi, e come vedremo proprio questo dimostra il dossier di via Arenula, dall’altro non si può lasciare il cittadino “solo” in balia di amministratori senza scrupoli, soprattutto in piccoli paesi fuori dal circuito mediatico. Il cittadino normale, senza tutele, come si protegge senza l’abuso d’ufficio? È questa la domanda posta più volte da Bongiorno alla sua stessa maggioranza e in uscite pubbliche.

L’altolà dell’Europa

Un interrogativo che, per giunta, acquista forza per via dell’Europa visto che il 3 maggio la Commissione ha adottato un nuovo pacchetto di norme per combattere la corruzione all’interno e all’esterno delle frontiere della Ue. La direttiva chiede di armonizzare i diversi reati per colpire non solo la corruzione, ma anche l’appropriazione indebita, il traffico di influenze, l’abuso d’ufficio, l’intralcio alla giustizia e l’arricchimento illecito connesso proprio ai reati di corruzione. L’Europa chiede anche che alle forze dell’ordine e ai pubblici ministeri vengano dati gli strumenti investigativi adeguati per combattere la corruzione e che eventuali privilegi e immunità vengano revocati durante le indagini su questi reati. Altro che abolire o ridimensionare la legge Severino, come vorrebbe fare la maggioranza.

E nella bozza degli articoli previsti dall’Europa ecco all’articolo 11 proprio quello sull’abuso di vantaggio, giusto il reato che Nordio vorrebbe abolire e che invece è previsto come uno di quelli che gli Stati membri devono punire. Stesso discorso e impostazione per il traffico di influenze illecite, citato all’articolo 10. Anch’esso nel mirino di Nordio. Un obbligo destinato a mettere l’Italia in estremo imbarazzo qualora il progetto di cancellare l’abuso e di ammorbidire il traffico d’influenze vadano davvero avanti. Perché dall’Europa arriva proprio una pietra tombale su questa ipotesi di riforma.

Lo stop di Serracchiani

E su questa linea c’è la responsabile Giustizia dei Dem Debora Serracchiani che legge le statistiche fornite dalla Giustizia e ne valuta così l’impatto sull’eventuale riforma, su cui il Pd è contrario perché considera più che sufficiente il “taglio” del 2020 ad opera di Conte. Dice Serracchiani: “Abbiamo chiesto noi al ministro di fornirci i dati necessari per affrontare adeguatamente il tema e capire quale impatto hanno avuto le modifiche già apportate alla norma. L’esito della raccolta è molto interessante perché individua un trend di continua decrescita dei procedimenti in conseguenze delle modifiche apportate. Ciò posto, siamo curiosi di conoscere la posizione del governo e della maggioranza, che sembrano al momento contraddittorie. In ogni caso il Partito democratico ha depositato tre proposte per superare la cosiddetta paura della firma che rivedono nel complesso le responsabilità degli amministratori locali. Attendiamo di poterci confrontare su queste”.

Il dossier boomerang di via Arenula

Ma eccoci alle tabelle di via Arenula dalle quali nel complesso si evince che ormai l’abuso d’ufficio vede il 90% di archiviazioni. Le condanne sono state 12 nel 2020 davanti ai gip e ai gup con 29 patteggiamenti, mentre in tribunale nello stesso anno ci sono state 37 condanne, dimezzate l’anno dopo con sole 18. 

Occhio alle tabelle allora. Partiamo dagli ultimi due anni. Nel 2021 nelle procure italiane (136 su 140 gli uffici che hanno risposto alla richiesta di via Arenula) si registrano 4.745 procedimenti sopravvenuti per il reato di abuso d’ufficio e 5.292 esauriti. Di questi ultimi per 4.121 casi c’è stata la richiesta di archiviazione, per 452 l’inizio dell’azione penale. Nel 2022 le contestazioni diminuiscono, 3.938 i procedimenti sopravvenuti, 4.481 gli esauriti, sono 3.536 le richieste di archiviazione, e 360 quelle che vedono l’inizio dell’azione penale.

È già evidente qui che il numero delle azioni penali è molto basso (452 nel 2021 e 360 l’anno scorso). Il calo è evidente guardando la tabella dei procedimenti iscritti e definiti presso gli uffici dei gip-gup e nei tribunali ordinari. Con un calo progressivo dal 2016 al 2021. Guardiamo cosa è accaduto presso gip e gup: 7.930 procedimenti iscritti nel 2016 e 7.630 definiti; 7.188 iscritti nel 2017 e 7.607 definiti; 6.671 iscritti nel 2018 e 7.133 definiti; 6.026 iscritti nel 2019 e 6.371 definiti; 5.063 iscritti nel 2020 e 5.202 definiti; infine 4.838 iscritti nel 2021 e 5.432 definiti. Molto più contenuti i  numeri dei casi in dibattimento: nel 2016 sono 577 gli iscritti e 605 i definiti; nel 2017 528 gli iscritti e 537 i definiti; nel 2018 sono 549 gli iscritti e 582 i definiti; nel 2019 sono 491 gli iscritti e 489 i definiti; nel 2020 sono 317 gli iscritti e 421 i definiti; nel 2021 sono 437 gli iscritti e 513 i definiti.

Ma è assai indicativo scorrere anche i dati delle sentenze davanti ai gip-gup. Le condanne sono solo poche decine, passano dalle 12 del 2016, alle 21 rispettivamente negli tre anni 2017-2019, alle 12 del 2020. I patteggiamenti vanno dai 23 del 2016 ai 24 del 2017, ai 23 del 2018, ai 29 del 2019, ai 29 del 2020. Guardiamo alle assoluzioni: 78 nel 2016, 65 nel 2017, 57 nel 2018, 74 nel 2019, 41 nel 2020. Molto alto il numero delle archiviazioni, 6.161 nel 2016, 6.253 nel 2017, 5.769 nel 2018, 5.205 nel 2019, e infine 4.390 nel 2020, ultimo anno disponibile. Mentre i decreti di archiviazione per avvenuta prescrizione sono stati 421 nel 2016, 400 l’anno dopo, 373 nel 2018, 243 nel  2019, e infine 208 nel 2020.

E vediamo cosa succede nei tribunali. Ci sono state 82 condanne nel 2016 e 290 assoluzioni (133 processi chiusi per prescrizione). Nel 2017 ecco 66 condanne e 257 assoluzioni, con 121 prescrizioni; nel 2018, 54 condanne e 279 assoluzioni, con 129 prescrizioni; nel 2019, 54 condanne, 235 assoluzioni (con 114 prescrizioni); nel 2020 ci sono state 37 condanne e 200 assoluzioni con 114 prescrizioni; infine nel 2021 ecco 18 condanne e 256 assoluzioni, e 152 prescrizioni.

In cauda venenum. Perché le ultime due tabelle del dossier di via Arenula rivelano che “congiuntamente al reato di abuso d’ufficio” vengono spesso contestate altre “fattispecie delittuose” anche più gravi: nel 31,8% dei casi in tribunale e nell’11,4% davanti al gip ecco che spunta il reato di falso ideologico; nell’15,1% c’è l’abuso edilizio e la lottizzazione abusiva (4,6% davanti al gip); nel 13,1% il falso materiale del pubblico ufficiale (4,2 davanti ai gip); nell’11,8% la truffa (4,2% davanti al gip); il 9% risponde anche di corruzione per un atto contrario agli atti d’ufficio (2,2% davanti ai gip); all’8% viene contestato anche il peculato (2,3% davanti al gip). E infine la turbativa d’asta nel 6,3% dei casi in tribunale e nel 2,3% davanti al gip assieme all’abuso d’ufficio. Tutti casi in cui comunque i pubblici funzionari sono finiti e finirebbero ugualmente sotto inchiesta anche qualora l’abuso d’ufficio fosse abolito.

Costa (Azione): “Bisogna abolirlo subito”

Ma la lettura dei dati, che giudica “contraddittori”, non fa cambiare idea ad Enrico Costa, il responsabile Giustizia di Azione, che la prossima settimana, assieme a Carlo Calenda, terrà un’iniziativa pubblica contro l’abuso d’ufficio. Lui, che è stato il primo a depositare alla Camera, il 29 novembre 2022, una proposta di legge per depenalizzarlo, dice che la sua prossima uscita pubblica “farà toccare con mano i danni del reato di abuso d’ufficio grazie a una certosina analisi di tutte le cronache locali con il dettaglio delle assoluzioni dei sindaci, sia nelle motivazioni che nei tempi in cui comunque sono stati sotto processo”.

Gatta: "Non si può andare contro l’Europa”

E infine abbiamo chiesto il parere del giurista Gian Luigi Gatta che insegna diritto penale alla Statale di Milano ed è direttore della rivista giuridica Sistema penale: “Il dato del 90% delle archiviazioni parla da sé. Ridimensiona il refrain della cosiddetta ‘paura della firma’, perché come si può aver paura della denuncia di un reato candidato a un'archiviazione quasi certa? Segnala poi la capacità di filtro della magistratura, che sarà ancor maggiore con la nuova regola per l'archiviazione introdotta dalla riforma Cartabia: il procedimento va archiviato quando manca una ragionevole previsione di condanna. Quel dato indica, ancora, l'alto tasso di denunce da parte dei cittadini e la scarsa capacità della norma di punire gli abusi di potere che realizzano un conflitto di interessi a vantaggio del pubblico funzionario”. 

Quanto all’Europa Gatta è nettissimo: “Qui casca l'asino: l'Europa, con la nuova proposta di direttiva - un macigno sulla strada della riforma annunciata nei mesi scorsi - ci chiede di punire in modo efficace l'abuso d'ufficio, definito come "il compimento o l'omissione di un atto, in violazione delle leggi, da parte di un pubblico ufficiale nell'esercizio delle sue funzioni allo scopo di ottenere un vantaggio indebito per lui o per un terzo". Pensare di abolire l'abuso d'ufficio proprio all'indomani della presentazione della proposta di direttiva, peraltro annunciata già a settembre da Ursula Von der Leyen nell'annuale discorso sullo Stato dell'Unione pronunciato davanti al Parlamento europeo, mi sembra francamente irrealistico e ci potrebbe esporre, un domani, a una procedura di infrazione. Bisogna seguire i lavori preparatori della direttiva europea, contribuendovi, e posticipare ogni eventuale riforma alla sua approvazione. Un dato è certo: se la direttiva sarà approvata non si potrà rinunciare, in Italia, a punire il conflitto di interessi del funzionario pubblico e l'abuso del suo ufficio. Bisognerà farlo, anzi, in modo più efficace rispetto a quanto non si faccia oggi. Perché questo ci chiede l'Europa”.